कर्मचारीतन्त्र परिवर्तनको कारक हो वा वाधक भन्नेमा राजनीतिकशास्त्री, राजनीतिज्ञ र वौध्दिक समाजमा एक मत देखिदैन। समाजको विकासक्रम र राजनीतिक प्रणाली अनुरुपको यस संस्थाको भूमिका फरक हुने गरेको देखिन्छ। मानिसले समुदायमा बस्न थालेपछि नै कुनै न कुनै रुपको सामुदायिक हितको काम गर्ने संयन्त्रको विकास भएको मानिन्छ चाहे त्यसको स्वरुप अहिलेको जस्तो संगठित नभई स्वयंसेवीहरू वा चुनाव वा चिट्ठाव्दारा छानिएकाहरूबाट किन नहोस्। समाजमा व्यक्तिको जिउधनको सुरक्षाका लागि राज्यको आविष्कार भयो जनताकै कल्याणका लागि यसले निरन्तरता पायो। यससंगै समाजको विविध इच्छाहरूको पूर्ति गर्न सरकार र यसका राजनीतिक तथा नियुक्त प्रतिनिधिहरूको व्यवस्था हुन थालेको हो। राजनीतिमा युध्दमा भाग्यमानी विजेतादेखि, शक्तिको आडमा र दैवी सिध्दान्तका आधारमा शासन गर्ने राजा, सम्राटहरूदेखि जनमतको आधारमा सत्तामा जाने शास्त्रीय गणतन्त्र आदि रुपमा शासन संचालन हुन थाल्यो। तर, यी विविध खालका शासकहरूको आफ्नो शासकीय काममा प्रत्यक्षत: सघाउने संयन्त्रको रुपमा कर्मचारीतन्त्रको आफ्नै खालका व्यवस्था गर्न थाले। अधिकांश देशहरूको इतिहासका प्रारम्भिक दिनहरूका कर्मचारीतन्त्र शासकको नोकरको रुपमा रहेको देखिन्छ। राजतन्त्र भएका देशहरूमा दरबारका सेवक(Court Servant) को रुपमा राजाको आदेश तामेल गर्ने समूहको रुपमा रहन गयो। केही देशहरूमा यसलाई फुर्सदको समयमा स्वयंसेवा गर्ने गरी र केही देशहरूमा चिट्ठाव्दारा छानिएकाहरूले यो काम गर्दथे जस्तो कि प्राचिन यूनान। पछि शासकहरूले आफ्नो आय बढाउन सरकारी कार्यालयहरू लिलाम गरेर ठेक्कामा दिने गरिन्थ्यो-सत्रौं शताव्दीसम्म स्पेनी साम्राज्यमा र फ्रेन्च क्रान्ति हुनु अघिसम्म फ्रान्समा यस्तै व्यवस्था थियो। नेपालमा पनि राणा शासनकालसम्म भन्सार, अन्त:शुल्क लगायत कैयन कार्यालयहरू ठेक्कामा दिने गरिन्थ्यो। आफ्ना भारदारका सन्तान वा रइसहरूलाई भर्ना गरिने जातीय कर्मचारीतन्त्र पनि देशको राजनीतिक परिवर्तन नभएसम्म कायम रह्यो-नेपालको शाहकालको थरघर, राणाकालको पजनीमा आधारित प्रशासन। यस्तो प्रशासन ‘चेन्ज एजेण्ट’ र विकासको कारक हुने संभावना नै थिएन। योत कैंचीजस्तै थियो चलाउनेले जता काट भन्यो त्यतै काटिदिने।

आधुनिक कर्मचारीतन्त्रको विकास हुनु अघि पनि केही देशहरूमा व्यवस्थित प्रणाली स्थापना गरेको देखिन्छ। ईशापूर्व २०६ मा नै चीनमा ‘मैण्डारिन ब्यूरोक्रेसी’ निकै प्रभावकारी थियो भनिन्छ। बेलायतमा १६८८ को गौरवपूर्ण क्रान्ति पश्चातको खुलापन र जेम्स बाटको ‘फायर इन्जिन(स्टिम् इन्जिन)’ को आविष्कारपछि भरपर्दो राजस्व प्रशासन खडा गर्न शुरु गरियो। राजा हेनरी त तीयको शासनकालमा आधुनिक प्रशासनको जग बसाल्न शुरु गरिए पनि सन् १८५४ मा ब्रिटिश ईण्डियाबाट योग्यतामा आधारित कर्मचारीतन्त्रको प्रारम्भ भएको थियो। यी व्यवस्थाहरूले गर्दा बेलायतमा औध्योगीकरण तिब्ररुपमा हुन सक्यो भने यूरोपकै अर्का शक्ति स्पेन, फ्रान्स जस्ता देशहरू भने शासकको आयको लागि कार्यालयहरू बिक्रि गर्दै थिए। बेलायतले तिब्र गतिमा विकास गर्दै जानु र अन्य यूरोपियन राष्ट्रहरू पछि पर्नुलाई आधुनिक प्रशासनको कारणले थियो। त्यसैले बेलायतको प्रशासन अरुका लागि इर्ष्याको विषय बन्न गएको थियो। इजिप्टमा सन् १८४८ सम्म शासन गर्ने मुहमद अली क्रुर शासक मानिए पनि उनले सेना, कर प्रशासनमा सुधार गरेर उध्योगको विकास गर्न निकै सफल भएका थिए। यी उदाहरणहरूले के पाठ सिकायो भने आधुनिक प्रशासन वेगर विकास र परिवर्तन संभव हुने रहेनछ। त्यसैले प्रशासन र कर्मचारीतन्त्रमा सुधार गर्ने प्रयास हुनथाल्यो। यही क्रममा आधुनिक कर्मचारीतन्त्रको विकास प्रसिया (अहिलेको जर्मनी) मा भयो जसलाई ‘म्याक्स वेबरियन ब्यूरोक्रेसी’ भन्ने गरिन्छ। यसपछि नै कर्मचारीतन्त्रलाई राजनीतिबाट फरक संस्थाको रुपमा चर्चा हुन थालेको हो। यस कर्मचारीतन्त्रका अन्य थुप्रै विशेषताहरू भए पनि मुख्यरुपमा राजनीति र प्रशासनको क्षेत्रको व्दिभाजन(Dichotomy), अवैयक्तिक स्वरुप, तटस्थता र निष्पक्षता, योग्यतातन्त्रलाई लिने गरिन्छ। वेबरियन कर्मचारीतन्त्रले लामो समयसम्म प्रभाव छाड्न सफल भयो।

वेबरियन कर्मचारीतन्त्रको प्रभावले केही मान्यताहरू स्थापित हुन गए। राजनीतिले नीति, मूल्य, जवाफदेहितासंग संबन्ध राख्दछ भने प्रशासनले तथ्य,साधन,प्रक्रिया, कार्यान्वयनसंग संबन्ध राख्दछ भन्ने सार्वजनिक शासनको मूल मन्त्र जस्तै बन्न गयो। राजनीतिक नेत त्वले नीति उत्पादन गर्ने, लक्ष्य निर्धारण गर्ने र नतिजाको मूल्याङ्कन गर्ने गर्दछ भने प्रशासनले कार्यान्वयनको जिम्मेवारी लिने, कार्यकुशलतामा ध्यान दिने काम गर्दछ भन्ने सामान्यत: स्वीकारियो। यस अबधारणाले कर्मचारीतन्त्रलाई ‘तटस्थ औजार (Neutral tool)’ को रुपमा लियो र यस संस्था मूल्य तटस्थ (Value Neutral) हुन्छ भनियो। यसो भन्नुको अर्थ मानवीय कष्टप्रति जिम्मेवारीपन नहुनु हो। जनताप्रति उत्तरदायी हुने र उनीहरूप्रति संवेदनशील हुने भनेको राजनीतिक नेत त्वको हो। कर्मचारीको काम नीति कार्यान्वयन गर्नु हो भन्ने मानक बन्न गयो। राजनीतिक साध्य र यसको साधन कर्मचारीतन्त्र-यही मूलमन्त्रमा काम हुन थाल्यो। तर, जनताको लागि काम गर्नेहरू कसरी जनताप्रति संवेदनहीन हुन सक्दछन्? जनताको सेवकको रुपमा काम गर्नेहरू कसरी गैरउत्तरदायी हुन मिल्दछ? राजनीतिले तय गरेको नीति कार्यान्वयन गर्ने यन्त्र राजनीतिबाट पूर्णत: अलग हुन मिल्दछ? भन्ने वहस शुरु भयो र राजनीति प्रशासनको क्षेत्र विभाजनको मान्यताको अन्त दोस्रो विश्वयुध्दको अन्त संगै भयो। अव राजनीति र प्रशासनको एकताको मान्यता स्थापित भएको छ र प्रशासनको भूमिका तथा उत्तरदायित्वका पनि नवीन मान्यता बन्दै गएको देखिन्छ।

अमेरिकन लेखक तथा राजनीति शास्त्रका प्राध्यापक नोर्टन लङ्गले भनेका छन् कि ‘कर्मचारीतन्त्र निर्वाचित कांग्रेस र राष्ट्रपतिका ईच्छाहरू कार्यान्वयन गर्ने साधन मात्र होइन, यो आफै विविध इच्छा र मागहरू पंजीकरण गरेर सार्वजनिक नीतिका लागि प्रशारण गर्ने माध्यम समेत हो’।

समाजका माग र इच्छाहरूलाई सार्वजनिक नीति मार्फत संवोधन गर्ने काम राजनीतिज्ञहरूको हो। सक्षम र दूरदर्शी नेताले समाजको आमूल रुपान्तरण गरेर आफू इतिहासको पात्र होइन कि इतिहासको निर्माता नै बन्न सक्दछन्। मण्डेला, केनेडी,गान्धी, लिंकन, लि क्वान यू आदि यस कोटीमा पर्दछन्। तर, के पनि सत्य हो भने जतिसुकै राम्रा नीति बने पनि ती आफै कार्यान्वयन हुंदैनन्। यसका लागि चुस्त र प्रभावकारी कार्यान्वयन संयन्त्र चाहिन्छ। राजनीतिज्ञहरू मतदाताहरूको इच्छालाई मूर्त रुप दिन कर्मचारीतन्त्रको सहयोग विना सक्षम हुंदैनन्। त्यसैले कुशल नेताहरू प्रशासन संयन्त्रलाई सुधार गरेर यसलाई नतिजामुखी बनाउन लाग्दछन्। लि क्वान यूले आफ्नो आत्मकथा ‘सिंगापुर: फ्रम थर्ड वर्ल्ड टू फस्ट वर्ल्ड’ मा लेखेका छन् ‘एशियाको विकास बारेको मेरो अनुभवले के निष्कर्षमा पुर्याएको छ भने राम्रो सरकार हुन राम्रा मानिस चाहिन्छ। जतिसुकै राम्रो प्रणाली भए पनि खराब नेताले जनतालाई हानी गर्दछन। सिंगापुरको विकासको एक मात्र कारण मन्त्रीहरूको क्षमता र उनीहरूलाई सघाउने उच्च योग्यताका कर्मचारीहरू हुन’। उनले भारतको सन्दर्भमा लेखेका छन् ‘भारत विशाल देश भएकोले सैन्यशक्ति पनि ठूलै हुने भयो, तर झन्झटिलो प्रशासन र निसास्सिंदो कर्मचारीतन्त्रको कारण आर्थिक संव ध्दिचांहि नहुने देखें’। जापानको विकास बारे उनी लेख्दछन ‘बेलाबेलामा प्रधानमन्त्री र मन्त्री फेरिइरहने हुनाले उच्च आर्थिक व ध्दिदर हासिल गर्न कठिन नभएको होइन। तर राजनीति भन्दा पनि कर्मचारीको कार्यक्षमताले जापानको विकास भएको देखिन्छ’। लि क्वान यूका अनुभवी भनाईहरूबाट के बुझ्न सकिन्छ भने राजनीतिज्ञहरूको ताजा दिमाग र कर्मचारीहरूको अनुभव र ज्ञानको योगले मात्र विकास संभव हुन्छ।

बीसौं शताब्दीको उत्तरार्धतिर गएर राजनीति र प्रशासनको संबन्ध, प्रशासनको भूमिकालाई लिएर राम्रै वहसको शुरुवात भयो। यसले कर्मचारीतन्त्रलाई पुनर्परिभाषा गर्दै परम्परागत तटस्थ औजार तथा आवाज र अनुहार नभएको संयन्त्र मात्र नभएर राज्यको चौथो शाखाको रुपको महत्व निकै बढी हुने बिचार अगाडि ल्याएको छ। राजनीतिज्ञहरू ‘परिवर्तनका प्रायोजक (Change Sponsor)’ र कर्मचारीहरू ‘परिवर्तनका बाहक (Change Agent)’ हुन भन्ने स्वीकार्न थालियो। के पनि मान्न थालियो भने नीति निर्माणमा वैधानिक भूमिका नभए पनि तटस्थ विज्ञ परामर्श र नीति विश्लेषण जस्ता कामहरूले गर्दा यसमा पनि उनीहरूको भूमिका निकै रहन्छ। नीति कार्यान्वयन वाहेकका धेरै कामहरू कर्मचारीहरूबाट हुने गर्दछ। कर्मचारीहरूले कानून कार्यान्वयन गरेर समाजका व्यक्तिहरूको आचरणलाई नियमन गर्दछन, नीति कार्यान्वयन गरेर बाचा गरिएका सार्वजनिक सेवा र वस्तुहरू बितरण गर्दछन्। सामाजिक व्दन्व्द व्यवस्थापन गरेर समाजमा सामञ्जस्यता कायम गर्दछन्। जनताको प्रारम्भिक संपर्कको रुपमा काम पनि यिनीहरूले गर्दछन र जब यो संपर्क फलदायी हुन्छ तब राज्य र जनताको संझौताको नवीकरण हुन्छ भनिन्छ। कर्मचारीतन्त्रले राजनीतिक व्यवस्थाका मूल्यहरू बितरण गर्दछ। लोकतन्त्रमा लोकतान्त्रिक अभ्यासमा जनतालाई सघाउने र लोकतान्त्रिक अधिकारको लागि पहुंच दिने काम पनि कर्मचारीहरूकै हो। जनताका मागहरू निर्वाचित प्रतिनिधिहरूसम्म पुर्याइदिने र जनप्रतिनिधिहरूको निर्णयहरू जनतासम्म पुर्याउने ‘बफर रोल’ पनि अब कर्मचारीहरूको जिम्मेवारीमा पर्दछ। तर यस ‘बफर रोल’ लाई जनप्रतिनिधिहरूले आफ्नो विश्वासमाथिको खतराको रुपमा लिने र कर्मचारीहरू पनि जनताको प्रिय नभएकाले फलदायी हुन सकेको छैन। कर्मचारीतन्त्र अनिर्वाचित भए पनि यस्तै महत्वपूर्ण भूमिकाले गर्दा ‘अनिर्वाचित सिनेट’ समेत भन्ने गरिन्छ। अमेरिकन लेखक तथा राजनीति शास्त्रका प्राध्यापक नोर्टन लङ्गले भनेका छन् कि ‘कर्मचारीतन्त्र निर्वाचित कांग्रेस र राष्ट्रपतिका ईच्छाहरू कार्यान्वयन गर्ने साधन मात्र होइन, यो आफै विविध इच्छा र मागहरू पंजीकरण गरेर सार्वजनिक नीतिका लागि प्रशारण गर्ने माध्यम समेत हो’।

सन् १९६० को दशकमा संयुक्त राज्य अमेरिकामा ‘नयां सार्वजनिक प्रशासन (New Public Administration)’ को बिचार अगाडि आयो। यसले आवाजविहीन नागरिकहरूको प्रतिनिधित्व पनि प्रशासकहरूले गर्नु पर्दछ र कर्मचारीहरू नागरिकप्रति उत्तरदायी हुनुपर्दछ भन्ने नयां मानक बनायो। केही पछि सन् १९८४ मा अमेरिकाकै ब्लाक्सबर्ग भन्ने स्थानमा युवा प्रशासक, राजनीतिककर्मी र राजनीतिशास्त्रीहरूको सम्मेलन भयो र यसले निम्न घोषणापत्र जारी गरेको थियो:

‘लोकतन्त्र लोकसम्मतीमा चल्दछ। लोकसम्मति निर्वाचित पदाधिकारीमा मात्र प्रतिविम्बित हुंदैन, बरु संविधानले परिकल्पना गरेका शासकीय व्यवस्थामा सहभागि हुने विविध वैधानिक पदहरूमा समेत हुन्छ। संविधानले व्यवस्था अन्तरगत कानून व्दारा सिर्जना गरिएको सार्वजनिक प्रशासन पनि यस्तै वैधानिक संस्था हो’- ब्लाक्स्बर्ग घोषणापत्र-१९८४।

कर्मचारीतन्त्र व्यापक शासकीय व्यवस्थाको निर्णायक खेलाडी भएकोले यसले तीन भूमिकामा शासनमा प्रभाव पार्ने गर्दछ-कार्यान्वयनकर्ता, नियन्त्रक र सहायक। कार्यान्वयनको भूमिकामा यसले नीतिहरूलाई सक्षमता र व्यवसायिक आधारहरूमा निष्पक्ष तथा इमान्दारिताको आधारमा मूर्तरुप दिन्छ।

यी उदाहरणहरूबाट कर्मचारीतन्त्रलाई सरकारको काट्ने धारको रुपमा मात्र बुझ्न हुंदैन। यो राज्यको छुट्टै एक अवयव हो जसको आफ्नै अस्तित्व र जीवन छ। यसलाई बुझेरै होला बेलायतका पूर्वप्रधानमन्त्री च्याम्बरलीनले कर्मचारीहरूको भेलामा बोलेरका थिए-‘तपाईहरू हामी बेगर पनि काम गर्न सक्नुहुन्छ, तर मलाई पुरा जानकारी छ कि तपाईहरू बेगर हामी काम गर्न सक्दैनौं’। यस संस्थाको वैधानिक भूमिका जे जस्तो भनिए पनि व्यवहारमा यसले ‘डेलिभरी विङ’ भन्दा बढी नै गरिरहेको देखिन्छ। त्यसमा पनि सामाजिक विकासमा पछि परेको, संक्रमणकालिन राजनीतिक परिवर्तनको बेला कर्मचारीतन्त्र अली सीमा वाहिर गएर शक्तिशाली हुने गर्दछ। फ्रेड डब्लु रिग्सले तीन प्रकारको समाजको व्याख्या गरेका छन-पुरातन (Fused), विकसित (Diffracted) र विकासशील (Prismatic)। विकसित समाजमा प्रशासनको क्षेत्र सीमित हुन्छ भने पुरातन समाजमा प्रशासन र राजनीतिले गर्ने काम नै छुट्याइएको हुंदैन। विकासशील देशमा भने ‘साला’ मोडेलको कर्मचारीतन्त्र हुन्छ जसले नीति निर्माण, जनताको मागहरूको संकलन समेत गर्ने गर्दछ। यस्तो प्रशासनले राजनीतिमाथि पनि आप्नो प्रभुत्व बनाउंदछ र आफै एक शक्ति केन्द्रको रुपमा रहन्छ। ला पालम्बराको निचोड छ ‘विकसित देशहरूमा समेत यसको भूमिका सीमित गर्न कठिन देखिएको छ, विकासशील देशहरूमा यो एक शक्ति केन्द्रको रुपमा रहन्छ र राष्ट्रिय विकास सम्बन्धी महत्वपूर्ण निर्णयहरूमा समेत नियम निर्माण गर्ने र यसलाई कार्यान्वयनमा ल्याउने सरकारी संयन्त्रको रुपमा सम्लग्न हुने गर्दछ’। अझ संक्रमणकालिन समाजमा राजनीति र प्रशासनवीच सन्तुलन मिलाउने कार्य निकै कठिन हुन्छ। यस्तो समाजमा राजनीति प्रभुत्वशाली भइसकेको हुंदैन त्यहां प्रशासन नै परिवर्तनको मुख्य पात्रको रुपमा रहने गरेको देखिन्छ। मध्यपूर्वका धेरै देशहरूको उदाहरण हेर्ने हो भने संक्रमणको व्यवस्थापन सैनिक र नागरिक प्रशासनको इच्छा र सक्षमतामा निर्भर भएको देखिएको छ।

कर्मचारीतन्त्र व्यापक शासकीय व्यवस्थाको निर्णायक खेलाडी भएकोले यसले तीन भूमिकामा शासनमा प्रभाव पार्ने गर्दछ-कार्यान्वयनकर्ता, नियन्त्रक र सहायक। कार्यान्वयनको भूमिकामा यसले नीतिहरूलाई सक्षमता र व्यवसायिक आधारहरूमा निष्पक्ष तथा इमान्दारिताको आधारमा मूर्तरुप दिन्छ। नियन्त्रकको भूमिकामा भने यसले कानूनलाई लागू गरेर नीतिगत उध्देश्यको पूर्ति गर्दछ। सहयोगीको भूमिकामा यसले तटस्थ विज्ञ परामर्श दिएर नीति उत्पादनमा जनइच्छाहरूलाई प्रतिविम्वित गराउंदछ। निर्वाचित प्रतिनिधिहरू शासकीय व्यवस्थापनमा दक्ष नहुंदा यिनै अनिर्वाचित कर्मचारीहरूले शासनका कामहरू कुशलतापूर्वक सम्पादन गर्न सघाउंदछन्। तर, कर्मचारीतन्त्रको ज्ञान, अनुभव र सूचनामा पहुंचका कारण जति शक्तिशाली भए पनि उनीहरू जनता र जनप्रतिनिधिहरूका एजेण्ट हुन भन्ने विर्सन हुदैन। यसलाई बिर्सियो भने प्रतिनिधिमूलक लोकतन्त्रको मूल मर्म नै परास्त हुन जान्छ। त्यसैले केही लक्ष्मणरेखाहरूको लंघन गर्न मिल्दैन। ती हुन यसले मालिक होइन सेवक र एजेण्टको रुपमा रहनुपर्दछ, संक्रमणकाल वा राज्यका अन्य अंगहरू निश्क्रिय भएकोमा पनि यो अस्थायीरुपमा मात्र शक्तिशाली हुनु पर्दछ, जस्तो राजनीतिक प्रणाली भए पनि यो राजनीतिक नेत त्वप्रति उत्तरदायी र जिम्मेवार हुनुपर्दछ, जतिसुकै प्राविधिक विषयको भए पनि यसको राजनीतिक महत्व हुने भएकोले राजनीतिक सुझबुझले निर्णय लिन पर्दछ भन्ने हेक्का राख्नुपर्दछ। त्यसैले राजनीतिक नेत त्वले कर्मचारीतन्त्रमाथि उचित नियन्त्रण राख्न सक्नुपर्दछ। यस्तो नियन्त्रण प्रमुख कार्यकारी, अदालत,राजनीतिक दल, स्वार्थ समूह आदिबाट हुने गर्दछ। यसमा अली प्रभावकारी देखिएको ‘थर्मोस्टेटिक कन्ट्रोल(Thermostatic Control) हो जसमा संगठन प्रमुखलाई सम्पादन गर्नु पर्ने कामका लागि करार गरेर जिम्मेवार बनाइन्छ। हाल आएर नागरिकहरूलाई नै प्रक्रिया र संरचनामा समावेश गरेर सहउत्पादन र सहनिर्माण गर्ने ‘नयां सार्वजनिक शासन’को अबधारणा’ ले प्रभाव पार्न थालेको छ। सार्वजनिक सेवाको ढांचा र बितरण (Design and Delivery) मा सेवाग्राही नागरिकहरू नै प्रत्यक्ष सम्लग्न हुने भएकोले कर्मचारीहरू विस्तारै जनताप्रति उत्तरदायी हुंदै जाने अपेक्षा यसले गरेको छ। नेपालमा पनि ‘सामुदायिक प्रहरी’, ‘सामुदायिक वन’ जस्ता केही कार्यक्रमहरू यस अवधारणामा संचालित छन।

माथि कर्मचारीतन्त्र र राजनीतिको भूमिका र अन्तरसंबन्धका सन्दर्भमा अहिलेसम्म विकसित अबधारणा र अभ्यासको चर्चा किन गरियो भने यसबाट नेपालको सन्दर्भमा ‘सुशासन, दिगो विकास र संव् ध्दि’ बारे यस संस्थाको भूमिकाको चर्चा गर्न सहज होस्।

नेपालको कर्मचारीतन्त्र सुशासन र संव ध्दिको वाहक कि बाधक?

नेपालको कर्मचारीतन्त्रले परिवर्तन र सुशासनको लागि खेलेको भूमिका बारे मिश्रित धारणा बनेकोछ। यसको विगतलाई हेर्दा ठूला राजनीतिक परिवर्तनलाई सफल अवतरण गर्न सफल भएको मान्न सकिन्छ। २००७ , २०१७, २०४७ र २०६३ को राजनीतिक परिवर्तन नेपालको इतिहासमा ‘नाजुक घडी (Critical juncture)’ को रुपमा लिने गरिन्छ। यो यस्तो अवस्था हो जहां स्थापित सामाजिक, आर्थिक, राजनीतिक मान्यताहरूमा आमूल परिवर्तनको लागि अनुकुल वातावरण हुन्छ। यस्तो तरल र आन्दोलनले तातेको अवस्थालाई कुशल व्यवस्थापन गर्न सक्नु यस संस्थाको उपलब्धिको रुपमा लिन सकिन्छ। यस वाहेक राज्यका अन्य अंग र संस्थाहरू निष्क्रिय रहेको बेला कर्मचारीतन्त्रले राज्यको उपस्थिति देखाउन सकेको छ। कर्मचारीतन्त्रलाई सामान्यत: यथास्थितिवादी संस्था मानिन्छ र यसले हरेक परिवर्तनलाई आफ्नो अस्तित्वमाथिको खतरा मानेर प्रतिरोध गर्ने गर्दछ भनिन्छ। तर, नेपालमा ठीक उल्टो २०४६ र २०६३ को जनआन्दोलनमा कर्मचारीहरू नै होमिएका थिए। यसले गर्दा नयां व्यवस्थामा संक्रमण कठिन भएन। माओवादी सशस्त्र व्दन्व्दको समयमा राजनीतिक दलका राजनीतिक क्रियाकलापहरू सदरमुकाममा पनि मस्किलले हुने गर्दथ्यो। त्यस जटिल अवस्थामा राज्य छ भन्ने देखाउने यही संस्था थियो। यस क्रममा हजारौं सुरक्षाकर्मीहरूले कर्तव्य पालनाको क्रममा प्राणाहुति दिए भने सयौं निजामती कर्मचारीहरूले बंकरबाट जनतालाई सेवा दिंदा दिंदै जीवन उत्सर्ग गरेका थिए। देशमा ठूला प्रकोप र आपतकालको बेला कर्मचारीतन्त्रले उदाहरणीय काम गरेको देखिन्छ। त्यसैले संक्रमणकाल, अन्य संस्थाहरू सुसुप्त रहेको अवस्था र आपत्कालमा नेपालको कर्मचारीतन्त्र सवैको आशाको केन्द्र बन्न सकेको छ, यसमा यस संस्थाले गर्व गरे हुन्छ।

कर्मचारीतन्त्रका आन्तरिक कमजोरीहरू पनि सुशासनका लागि अवरोधक देखिन्छन्। यो अली बढी नै आफ्नै मौलिकतामा काम गर्नु भन्दा अरुको नक्कल गर्नमा रमाउने गरेको छ।

राजनीतिक परिवर्तन पश्चातको रुपान्तरणकारी काममा भने नेपालको राजनीतिज्ञ र कर्मचारीहरू दुवै असफल देखिन्छन्। देशमा सुशासनको प्रवर्धन गरेर सरकार र राजनीतिक प्रणालीको वैधानिकता सिध्द गर्ने काम राजनीतिक नेत त्वको हो। राजनीतिले वैधानिकरुपमा यसका लागि निर्धारण गरेका नीतिहरूको प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्ने ‘बितरण संयन्त्र (Delivery Wing)’ यही कर्मचारीतन्त्र हो। दु:खको कुरा नत राजनीतिकर्मीहरूमा रुपान्तरणकारी सोच देखिएको छ नत कर्मचारीतन्त्रमा नै यसका लागि इच्छाशक्ति र क्षमता देखिएको छ। समाज रुपान्तरण गरेर परिवर्तनको लाभ जनतामा दिन सुशासनको महत्वपूर्ण पात्रको रुपमा रहेको कर्मचारीतन्त्रको अहं भूमिका हुन्छ। नेताहरूको ताजा दिमाग र कर्मचारीहरूको ज्ञान र अनुभवको योगले देशले विकासमा फड्को मार्दछ भन्ने गरिन्छ। नेताहरू दूरदर्शी सोच भएका देखिएनन, उनीहरू क्षणिक सत्ता र व्यक्तिगत स्वार्थमा लिप्त हुंदै गएका देखिन्छन। नत्र यत्रो ठूलो राजनीतिक परिवर्तनका लागि लड्ने नेताहरू परिवर्तनका मूल्यहरू बितरण हुने गरी सुशासन दिन किन सकेनन्? सार्वजनिक संस्था र पदलाई व्यक्तिगत लाभको लागि प्रयोग गर्दा नेपाल अहिलेको अविकासको स्थितिमा पुगेको हो भन्नमा कुनै संकोच मान्नु पर्दैन। जनआन्दोलनमा उर्लिएको जनताको आकांक्षालाई संवोधन गर्न ‘दमकल शैली’ मा काम गर्नु पर्नेमा शासन र प्रशासन उही थोत्रो शैलीको हुंदा जनतामा चरम निराशा देखिन थालेको छ। यसलाई बेलैमा संवोधन गर्न नसकेमा जनताको आक्रोशले कसकसलाई बढार्ने हो भन्न सकिंदैन।

हुनत नेपाली समाज नकारात्मक सोच बढ्दै गएको देखिन्छ। जारको शासनकालमा रुसमा शुरु भएको ‘शून्यवाद (Nihilism)’ जस्तै समाजलाई यसले आक्रान्त पार्दैछ। जेलाई पनि तल्लो स्तरमा आलोचना हुन थालेको छ। तर, संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्र जस्तो उत्क ष्ट मानिएको राजनीतिक प्रणालीको लाभ जनताले नपाउंदा भएको आलोचनालाई अन्यथा अर्थ लगाउन मिल्दैन। सुशासनका सूचकहरूले हाम्रा राजनीति र यसको ‘डेलिभरी विङ’ ले काम गर्न नसकेको देखिन्छ। विश्व बैंकको ‘सुशासन सूचकांक (World Governance Indicators)’ सन् २०२२ मा यसका छ वटा सूचकमा नेपालको प्राप्ताङ्क (Percentile Rank) निराशाजनक देखाएको छ। आवाज र उत्तरदायित्वमा ४३,राजनीतिक स्थायित्वमा ४१॰५१, सरकारी प्रभावकारितामा १७॰७९, नियमन गुणमा ३०॰२९, विधिको शासनमा ३०॰२९ र भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा ३३॰१७ देखाइएको छ। त्यस्तै ट्रान्सपेरेन्सी इन्टरनेशनलको सन् २०२२ को सिपिआईमा नेपालको स्कोर ३४ छ, वर्ल्ड जस्टिस् प्रोजेक्टको सन् २०२२ को ‘रुल अफ ल’ मा नेपाल ६९औं स्थानमा परेको छ र वर्ल्ड ह्याप्पिनेस इन्डेक्स २०२२ मा नेपाल ७८ औं स्थानमा परेको छ। पछिल्ला दुई वाहेकका सूचकहरूलाई राम्रो भन्न सकिंदैन। अहिले डारों एसमग्लु र जेम्स ए॰ रबिन्सनको किताब ‘ह्वाई नेशन्स फेल’ निकै चर्चित छ। यसमा नेपाल बारे लेखिएको छ ‘आजसम्म पनि नेपाल, अफगानिस्तान र हैटी जस्ता देशहरूमा यस्तो राष्ट्र राज्य छ जसमा राजनीतिक केन्द्रीयताको कमी छ, सब-सहारा देशहरूको अवस्था अझ खराब छ। शान्ति व्यवस्था कायम गर्न र कानून कार्यान्वयन गर्न केन्द्रीक त राज्य विना सम्पत्तिको अधिकार र समावेशी संस्थाहरू प्राप्त गर्न सकिंदैन’। यी तथ्यहरू कुनै प्रतिगमनकारी शक्तिको नकारात्मक भनाई होइनन्, तथ्यगत रुपमा आएका जानकारी हुन जसबाट राज्य संचालकहरूले शिक्षा लिनु आवश्यक हुन्छ।

माथिका तथ्यहरूले नेपालमा सुशासनको अवस्था खस्किंदै गएको र राज्यको परम्परागत सेवाको रुपमा रहेका शान्ति व्यवस्था, कानूनको कार्यान्वयन समेत कमजोर रहेको देखाएको छ। यो स्थितिको लागि जवाफदेही राजनीति हो वा राजनीतिक इच्छाहरू कार्यान्वयन गर्ने जिम्मेवार मानिएको कर्मचारीतन्त्र। यी दुवैले एक अर्कालाई आक्षेप लगाएर आफु चोखो देखिने प्रयास गर्दै आएका छन्।

देशको सरकार हांकिसकेका नेताहरू सवै नै भाषा मात्र फरक प्रयोग गरेर कर्मचारीतन्त्रले काम नगर्दा आफुले केही गर्न नसकेको भनेर लाजै नमानी भन्ने गर्दछन्। आफुहरूले नेपाललाई स्वर्ग नै बनाउन प्रयास गरेको तर परंपरावादी प्रशासन वाधक बनेको भन्ने उनिहरूको तर्क रहने गर्दछ। प्रधानमन्त्री र मन्त्रीहरूले दिएका केही अभिव्यक्ति रोचक तर गैरजिम्मेवार जस्ता लाग्दछन्। छैठौं संविधान दिवस( २०७७ आश्विन ३ गते) तत्कालीन प्रधानमन्त्री के॰पी॰ शर्मा ओलीको संवोधनको केही अंश यस्तो थियो –‘समग्र प्रणाली परिवर्तनको अभियानमा हाम्रो कर्मचारीतन्त्र र राज्यका समग्र संयन्त्र वाधक बनेनन्, प्रश्न उठ्छ यति ठूलो परिवर्तनमा सहयोगी मात्र होइन सहभागी हुने कर्मचारीतन्त्रलाई तिब्र गतिमा शिघ्र विकासको वाहक बन्न कुन चांहि तत्वले अवरोध खडा गरिरहेको छ’। तत्कालीन प्रधानमन्त्री बावुराम भट्टराईले २०६९ श्रावण ३० को एक अन्तरवार्तामा व्यक्त गरेको विचार यस्तो थियो-‘हाम्रो कर्मचारितन्त्रमा एकातिर निकै सक्षम, इमान्दार, लगनशील व्यक्तिको राम्रै उपस्थिति छ भने प्रशासन भने मूलत जनउत्तरदायी,परिणाममुखी हुनुको सट्टा आदेशात्मक र प्रक्रियामुखी छ। विध्यमान कर्मचारीतन्त्रमा राम्रै चिरफार नगरी सुशासन र नयां नेपालको कुरा गर्नु विरोधाभाषपूर्ण हुने स्पष्टै छ’। बर्तमान प्रधानमन्त्री पुष्प कमल दाहालले पनि कर्मचारीहरूलाई संबोधन गर्दै कर्मचारीहरूमा जोखिम पन्छ्याउने प्रव त्ति देखिएको र समग्र विकासका लागि जोखिम लिन सक्नुपर्दछ भन्नु भएको थियो। पदासीन कार्यकारी प्रमुखहरूबाट यति ठूलो आक्षेप लगाउंदा समेत कर्मचारीतन्त्रले आत्मआलोचना गर्न वा प्रतिरक्षात्मक टिप्पणी गर्न आवश्यक ठानेन। पूर्व भइसकेपछि राजनीतिज्ञहरूले दिएको अभिव्यक्ति हेर्दा नेपालको सवै दुर्दशा कर्मचारीहरूकै कारण हो, उनीहरू यसप्रति उत्तरदायी छैनन्।

राजनीतिक नेत त्व नै ‘परिवर्तनको प्रायोजक (Change Sponsor)’ भएकोले उसले साधनलाई दोष दिएर उम्किन मिल्दैन। नेताहरू दूरद ष्टी भएका, रुपान्तरणकारी सोचाईका हुनुपर्दछ। यस्ता कल्पनाशील सोच अनुरुप संगठनहरूको निर्माण, विनिर्माण गरेर वांछित परिणाम हासिल गर्न सक्नुपर्दछ। पूर्व अमेरिकी राष्ट्रपति ट्रूम्यानले भनेका थिए ‘जिम्मेवारी मेरो टेवुलमा रोकिन्छ’। कर्मचारीले नेताहरूलाई र नेताहरूले कर्मचारीलाई दोष दिनु भनेको जनताप्रति कोही पनि उत्तरदायी नहुने नाटक मात्र हो। जनताको नजरमा दुवै उस्तै हुन- असल खालका होइनन् फरक खालका। राजनीतिज्ञहरूले ह्यरोल्ड लास्कीको ‘Lightening Rod Theory’ बाट शिक्षा लिनुपर्दछ, यसले संधै जिम्मेवारी तल कर्मचारीहरूमा पन्छ्याउन सकिंदैन भन्ने मान्यता राख्दछ। देशको रुपान्तरण र संव ध्दिको काम ज्यादै जटिल हुन्छ। एकले अर्कालाई दोष दिनु भन्दा विश्वास आर्जन गर्नु नै मूख्य शर्त हो। नागरिकहरूको राज्यका संस्थाहरूमाथिको विश्वास नै रूपान्तरणको शक्तिशाली चालक हो। नोवेल पुरस्कार विजेता केनेथ एरोको भनाई ‘विश्वको पछौटेपनको मुख्य कारण नै पारस्परिक विश्वासको कमी हो’ मननयोग्य छ। यो भनेको जनप्रतिनिधि र जनतावीचको सम्बन्ध र राजनीतिक नेत् त्व र कर्मचारीतन्त्रवीचको राम्रो सम्बन्ध हो। सरकारप्रतिको विश्वासले नीति स्वीकार्यता बढाउंदछ, कानूनको अनुपालना गराउँदछ।

कर्मचारीतन्त्र भनेको औजार हो र अन्य औजार जस्तै मर्मत सुधार गरेर काम लिन सकिन्छ। नेपालमा कर्मचारी र नेताहरूमाथिको विश्वास मर्दै गएको स्थिति छ। यो विश्वासको खाडल तब बढ्दछ जब दलका आसेपासेहरूबाट काम लिन थालिन्छ र स्थायी संयन्त्रलाई उपेक्षा गरिन्छ। राजनीतिज्ञहरू भोटको लागि क्षणिक प्रियतावादमा जोड दिन्छन भने कर्मचारीहरू विवेकशीलताको नाममा यथास्थिति कायम राख्न खोज्छन्। यस्ता खराब सोचाई त्यागेर एक अर्काप्रति विश्वास गरेर मात्र जनताका लागि केही काम गर्न सकिन्छ। नेताहरूलाई के विश्वास हुनुपर्दछ भने उनीहरूको सफलताका लागि कर्मचारीहरू संवेदनशील छन र कर्मचारीहरूलाई के विश्वास हुनुपर्दछ भने उनीहरू राजनीतिकरणको शिकार हुने छैनन्। अहिले नेपालमा बिग्रिएको भनेको यही हो। कर्मचारीहरू नीति कार्यान्वयनमा उदासीन जस्तै भइदिन्छन र राजनीति गर्नेहरू कर्मचारीतन्त्रको खुला राजनीतिकरण गरेर ‘दलगत औपनिवेशीकरण’ गर्दैछन। फलत देशको सुशासन र विकास ओझेलमा पर्दैछ।

कर्मचारीतन्त्रले सार्वजनिक सेवाको बितरण प्रभावकारीरुपमा गरेर जनको मन जित्न सक्नुपर्दछ। त्यस्तै सुशासनको अनुभूति दिन प्रक्रिया(Process) पारदर्शी बनाउने, सेवाको सार (Content) समन्याय गर्ने खालको छनौट गर्ने र बितरण गरिएको सेवा (Deliverable) ले सीमान्त वर्गको आवश्यकताको पूर्ति गर्ने हुनुपर्दछ। तर, नेपालको कर्मचारीतन्त्र सेवा प्रवाहमा प्रभावकारी हुन नसकेको विभिन्न सर्वेक्षणले देखाएको छ। अवलम्बन गरिएको कार्यप्रक्रियालाई अनावश्यकरुपमा गोप्य राख्न खोजेको भनेर आलोचना हुने गरेको छ। हाम्रो पारदर्शिता ‘टिन्टेड ग्लास’ जस्तो छ जहां भित्रकोले वाहिर देख्दछ र वाहिरकोले भित्र देख्दैन वा ‘स्टेन्ट ग्लास’ जस्तो छ जहाँ वाहिर भित्रका दुवैले देख्दैनन्। जनताको सामाजिक इच्छाहरू नीति निर्मातासम्म पुर्याउने काम यो संस्था जनतासंग नभिजेकोले शून्य जस्तै छ। विकास र कल्याणकारी कामहरूको प्रभावकारी कार्ययोजना निर्माण गरेर लागू गर्ने काम केही उत्साही प्रशासकहरू वाहेक अरुले गर्न सकेको देखिदैन।

कार्यान्वयनको चरणमा देखिनुपर्ने प्राविधिक कार्यकुशलता, लागत प्रभावकारिता सम्बन्धी कुशलता (x-efficiency), साधन बांडफांटको कुशलता (Allocative efficiency) कर्मचारीहरूमा खासै देखिएको छैन। कर्मचारीतन्त्रको अर्को सवैभन्दा खराब पक्ष भनेको प्रक्रियामुखी हुनु हो। प्रक्रियाको रौंचिरा केलाएर कामै अगाडि नबढाउने रोग अझ पनि आम कर्मचारीहरूमा देखिन्छ। यी सवै कारणले कर्मचारीहरू जनताको प्रिय (Darling of the people) हुन सकेको छैन। परम्परागत शासन शैलीमा काम गर्ने र भोली भन्ने संस्कार (Manana Culture) ले गर्दा राजनीतिज्ञ, निजी क्षेत्र, बुध्दिजीवी, आम नागरिक कसैको पनि प्रिय हुन सकेको छैन। यस अवस्थाका लागि यो संस्था मात्र दोषी छैन, हरेक कुरामा राजनीतिक हस्तक्षेप हुनु, कर्मचारीहरूप्रतिको अविश्वासले जटिल प्रक्रियाहरू विधि निर्माता र सरकारले निर्माण गरिदिएको छ। यो भित्र रहेर चुस्त र छिटो छरिटो काम गर्न संभव नै हुंदैन। कर्मचारीतन्त्रका आन्तरिक कमजोरीहरू पनि सुशासनका लागि अवरोधक देखिन्छन्। यो अली बढी नै आफ्नै मौलिकतामा काम गर्नु भन्दा अरुको नक्कल गर्नमा रमाउने गरेको छ। पूर्व अमेरिकी राष्ट्रपति वुड्रो विल्सनको भनाई छ ‘हामी चीनबाट चामल आयात गर्दछौं, तर चपस्टिकले खांदैनौं, हामीले बेलायतबाट राजनीतिक प्रणाली ल्यायौं तर लर्ड र राजा ल्याएनौ’। नक्कल गर्दा पनि आफु अनुकुल बनाउन सक्नुपर्दछ भन्ने यसको आशय हो। यस वाहेक अहिलेको चुनौती सामना गर्न कर्मचारीहरूमा दक्षताको कमी (Skill gap) पनि देखिंदैछ। कर्मचारीहरू नै राजनीतिप्रति बढी रुची राख्न थालेको समेत देखिएको छ। यसबाट सेवाग्राहीको राजनीति हुने भई निष्पक्ष सेवा बितरण हुनमा समेत समस्या हुन थालेको छ।

माथिको विश्लेषणले कर्मचारीतन्त्रको कमजोरी मात्र देखाएकोले यो संस्था नै सुशासनको बाधक हो कि भन्ने पर्न सक्दछ। यो संस्थाको विकल्प भनेको ‘प्रतिकर्मचारीतन्त्र (Counter bureaucracy)’ नै हो। यसको विनिर्माण (Deconstruction) गरेर प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ। यसो गर्नु भनेको प्रवर्तनचालित सरकारको अवधारणा अनुरुप काम गर्ने, डिजिटल शासन व्यापक बनाउने, सरल सरकार-सहज सेवाको नारालाई मूर्तरुप दिने, सांस्क तिक रुपान्तरण गर्ने, नयां सार्वजनिक शासनको अवधारणा लागू गर्ने, संगठनहरू एकल सांक तिकबाट वहुल सांस्क् तिक बनाउने, समावेशी र प्रतिनिधिमूलक कर्मचारीतन्त्र बनाउने आदि कदमहरू लिन सकिन्छ। यसो गर्न सकेमा यो संस्था सुशासन र परिवर्तनको सांच्चै वाहक बन्न सक्दछ। राजनीतिक नेत त्वले प्रस्ताव (Propose) गर्ने हो र कर्मचारीहरूले यसलाई तामेल गर्ने (Dispose) गर्ने हो। राजनीतिले कर्मचारीहरूलाई प्रतिस्पर्धी जस्तो व्यवहार गरेर तर्साउने (Bureaucrats Bashing) र कर्मचारीहरूले राजनीतिक नेत त्वलाई अत्याचारी अभिभावक (Abusive Parent) को रुपमा हेरेसम्म सुशासन र संव ध्दि सपना मात्र हुन जान्छ। जतिसुकै नराम्रो भने पनि कानून लगायतका नीतिहरूको कार्यान्वयनमा राजनीतिक दलका कार्यकर्ता भन्दा कर्मचारीहरू नै दक्ष र निष्पक्ष हुन्छन। नेताहरूलाई जति गाली गरे पनि जनताप्रति उनीहरू नै बढी उत्तरदायी हुन्छन्।